A tarefa à frente para o Brasil

15/05/2016

O Brasil está enfrentando uma tríplice crise: uma grave recessão econômica, um escândalo de corrupção que envolve os altos escalões da economia e do governo, e uma crise política que pode culminar no impeachment da presidente Dilma Rousseff. Independentemente de Dilma ser destituída ou não do poder, a questão fundamental trazida pela ameaça do processo de impeachment – a gestão da política fiscal – enfatiza a necessidade de se reformar as instituições econômicas do Brasil.

No centro das alegações para o impeachment de Dilma está a acusação de que ela teria violado a Lei de Responsabilidade Fiscal. Em 2014, competindo por uma reeleição, Dilma intensificou a prática de saques a descoberto em bancos comerciais públicos, afim de assegurar o pagamento de programas sociais. Substancialmente, ela teria “emprestado” R$ 55,6 bilhões para sustentar que seu governo cumprisse a meta do superávit primário enquanto realizava transferências sociais – e, assim, contribuir com sua vitória eleitoral.

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Em 2015, entretanto, o Tribunal de Contas da União (TCU) reprovou suas contas e acusou Dilma de cometer irregularidades fiscais. Após a decisão do TCU, ela decidiu “liquidar” esses “empréstimos” em dezembro de 2015.

Mas de onde vieram efetivamente os recursos desse pagamento? Até agora, o debate sobre o impeachment tem se concentrado em seu viés político, e não em uma

perspectiva econômica e institucional do problema. Mas se esse tipo de malabarismo fiscal não deve se repetir, é fundamental repensar as instituições brasileiras, notadamente a relação entre banco central e governo.

Tecnicamente, uma parte significativa do reembolso desses “empréstimos” vieram da distribuição de lucros do banco central. Mas quais lucros? As regras de contabilidade aplicadas ao Banco Central do Brasil (BCB) permitem que as transferências semestrais de ganhos (ou perdas) para o Tesouro inclua lucros não realizados. Atualmente, uma das fontes mais importantes de recursos tem sido a valorização contábil das reservas em moeda estrangeira no balanço do BCB.

O Brasil tem mais de US$ 355 bilhões em reservas internacionais. Eu tenho sustentado o argumento de que a acumulação de reservas, apesar de seus altos custos econômicos, permitiu ao Brasil uma alavancagem política no plano internacional, ao reduzir sua dependência em relação a organizações multilaterais. Desde 2015, contudo, as reservas cambiais, combinadas com um ambiente regulatório complexo, também estão sustentando as políticas fiscais nacionais, com implicações problemáticas para a política monetária e sua autonomia.

Uma lei de 2008 (Lei 11.803) criou um procedimento contábil denominado “equalização cambial”, que tem características de um swap. O BCB transmite ao Tesouro o custo de carregamento das reservas internacionais (a diferença entre a sua rentabilidade, incluindo mudanças na taxa de câmbio, e o custo médio de captação) e o resultado dos swaps cambiais realizados no mercado doméstico (que são liquidados em moeda local).

Devido à forte valorização do dólar em relação ao real em 2015, o resultado da equalização cambial foi mais do que R$ 45 bilhões frente ao resultado de 2014. Esse “ganho” foi depositado na conta única do Tesouro no BCB. De fato, o Tesouro emitiu apenas R$ 1,5 bilhão em novos títulos para cobrir a “diferença” fiscal correspondente de 2015, valendo-se de R$ 49,8 bilhões dos recursos provenientes de “demais fontes” da conta única do Tesouro no Banco Central.

No entanto, uma distribuição tão volumosa de lucros do banco central pode provocar potenciais conflitos com a sua missão institucional. O objetivo da autoridade monetária deve ser a gestão eficaz da moeda na economia, e não a geração de ganhos ao Tesouro. Lucros crescentes do BCB, advindos de receitas não realizadas, podem seriamente colocar em risco sua autonomia.

Essa autonomia não está fundada em lei. Diretores do Banco Central não têm mandato fixo e devem implementar disposições do Conselho Monetário Nacional, um órgão de natureza política. Mas, desde a adoção do regime de metas de inflação em 1999, um certo grau de autonomia operacional tem sido crucial para a manutenção da credibilidade da política monetária.

Logo, o que aconteceu após o BCB transferir seus lucros não realizados para o Tesouro? O “reembolso” pelo governo de seus “empréstimos” promoveu a expansão da liquidez, forçando o Banco Central a intervir para cumprir a sua meta da taxa básica de juros. Mas as operações compromissadas no mercado somente podem ser conduzidas com títulos do Tesouro: a Lei de Responsabilidade Fiscal proíbe o Banco Central de emitir títulos próprios.

A combinação de todas essas regras tende a ser prejudicial ao funcionamento das instituições do Brasil. O Tesouro não tem incentivo para aumentar a dívida pública por meio da emissão de títulos para a política monetária. E ainda que o Tesouro tenha emitido R$ 40 bilhões em obrigações, após uma semana da “quitação” dos “empréstimos” de Dilma, o governo poderia legalmente ter decidido não o fazer, bloqueando o funcionamento da política monetária.

A única resposta institucional, formulada recentemente pelo Ministro da Fazenda, Nelson Barbosa, foi a de introduzir a possibilidade de remunerar depósitos junto ao banco central. O BCB poderia, então, complementar, ou até mesmo substituir no tempo, as operações compromissas com títulos públicos, estruturando suas ações como gestão de moeda e realocando-as no banco central.

Embora concorde com Nelson Barbosa que instrumentos monetários, e não fiscais, deveriam melhor resolver esse problema da gestão de liquidez, a manipulação de reservas tende a ser menos eficaz do que o uso de títulos para atingir esse objetivo. Reservas (e depósitos) são, geralmente, não negociáveis. Efetivamente, a reforma fundamental seria permitir que o BCB emita títulos próprios.

Títulos emitidos por bancos centrais são uma ferramenta crucial – especialmente para países emergentes – para gerir os efeitos monetários domésticos da aquisição de ativos em moeda estrangeira, especialmente com respeito à expansão da liquidez. Tais instrumentos podem garantir a autonomia do banco central na gestão da moeda, ao mesmo tempo em que estimulam o desenvolvimento do mercado local de títulos.

O Brasil tem a oportunidade de reestruturar as instituições centrais para a sua

economia, combinando a criação de novos instrumentos monetários com uma revisão da relação entre o Banco Central e o Tesouro. Uma vez que a crise política imediata se minimize, o Brasil precisa voltar sua atenção para essa reforma, que é imprescindível.

Camila Villard Duran

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