Como a sociedade civil exerce influência nas atividades bancárias?

Pesquisas a respeito da participação dos stakeholders nas atividades bancárias ganharam relevância principalmente após a crise de 2008, em decorrência do que alguns analistas denominaram “unaccountable governance” (governança sem prestação de contas e responsabilização) na área da regulação financeira. Em consequência, com o aumento da necessidade do escrutínio da sociedade civil sobre as atividades financeiras, houve o crescimento do interesse pelo tema da accountability e da transparência em relação a bancos centrais e de desenvolvimento, por exemplo. Um estudo recente de uma entidade não-governamental sediada em Bruxelas, a Finance Watch, foi pioneiro por levar essa discussão também para as instituições financeiras privadas na Europa.

Em decorrência da crescente capilaridade das atividades bancárias, a Finance Watch publicou trabalho empírico com a finalidade de mensurar a participação e a influência da sociedade civil nas decisões bancárias. A importância desse tema, segundo a entidade, decorre  da premissa de que a dicotomia entre exit (saída) e voice (voz, representação), elaborada pelo economista Albert Hirschman, é equivocada nesse caso. Na medida em que a opção pela saída do sistema bancário é praticamente inexistente, voice seria a única possibilidade de representação de interesses.

Desse raciocínio decorre o questionamento principal do estudo: o que exatamente bloqueia a participação (influência) e a representação dos interesses da sociedade civil nas atividades bancárias, seja via regulação ou por mecanismos de governança? Além dessa pergunta primária, a pesquisa também se propõe analisar mecanismos para aprimorar a qualidade dessa participação.

Em análise pragmática, o estudo verificou que a participação dos cidadãos no sistema bancário não é perfeita em razão da fragmentação de interesses e dos problemas relacionados à ação coletiva. A primeira característica resulta de formas desiguais de acesso aos canais de influência pelos diferentes grupos interessados (depositantes, prestamistas, empregados, acionistas, seniors bank managers), denominados stakeholders pela pesquisa. De acordo com o estudo, os stakeholders com interesses mais alinhados e coesos geralmente têm acesso a canais de influência mais eficazes do que outros. Aliado a essa constatação, a pesquisa também sustenta que a falta de coordenação entre esses stakeholders é um problema que precisa ser superado, para que seja formatada uma influência coletiva mais eficaz e organizada em bancos. Nesse caso, um dos exemplos do estudo é a ação coletiva para prevenir que um stakeholder mais forte, como por exemplo os seniors bank managers (funcionários com altos cargos e grandes orçamentos disponíveis), consigam impor seus interesses e sua influência nas atividades bancárias.

Por parte da estrutura bancária, o estudo concluiu que o desenho do setor bancário na Europa reforça apenas a influência desses funcionários no processo regulatório, e que o os modelos de governança dos bancos não proporcionam canais eficientes de comunicação com outros stakeholders. Em relação aos reguladores, o maior problema, segundo a pesquisa, é oriundo da complexidade do processo regulatório, que afasta a participação democrática. Os resultados empíricos demonstraram que existem poucas oportunidades formais para intervenção democrática no processo regulatório, o que inclui também políticos eleitos.

A pesquisa também enumerou propostas para atenuar o cenário não democrático da regulação do sistema bancário. A primeira proposta prevê a organização da sociedade civil, aumentando a legitimidade e a confiança para abordar o tema. Outras medidas seriam: a separação de bancos comerciais dos bancos de investimento (diminuição do risco sistêmico e da probalidade do bailout financeiro); imposição de um limite de alavancagem; utilização de ratings de crédito externo e medidas que terminem o sistema TBTF (too-big-to-fail).

Adicionalmente, questionamentos teóricos mostraram-se relevantes no estudo. Segundo a Finance Watch, somente a ação coletiva poderia superar barreiras institucionais de bloqueio dos stakeholders. Assim, a formação de grupos de interesses seria um dos elementos principais para a eficácia das demandas desses stakeholders. No entanto, apesar da pesquisa ressaltar as dificuldades de coordenação dos múltiplos atores envolvidos, ela não sugeriu como atingir um denominador comum entre esses atores. Em linguagem própria da teoria da ação coletiva, não houve exemplos de possíveis formas racionais de coordenação, o que parece ser um déficit importante do estudo.

Apesar de embrionário, o trabalho teve como objetivo amplo contribuir para discutir o interesse público na regulação financeira da União Europeia. Dificilmente a pesquisa atingiu esse objetivo. O método empírico adotado parece ser limitado, pois é reduzido a entrevistas e debates com especialistas, funcionários de bancos, acadêmicos e a sociedade civil. Acredito que se a pesquisa expandisse os métodos empíricos, como por exemplo na identificação de impasses legislativos para a participação das elites políticas ou mapear o perfil dos seniors bank managers, poderia resultar em estudo mais consistente.

De qualquer forma, o estudo é interessante por oferecer um diagnóstico dos problemas enfrentados pela população em assuntos financeiros. É um dos poucos trabalhos a refletir sobre a participação da sociedade civil nas atividades bancárias privadas. Naturalmente, a conclusão da pesquisa é a de que o sistema bancário deve ser tratado como um bem público, cuja regulação deve ser guiada por critérios da utilidade pública. Essa seria a única alternativa para aumentar a relevância da sociedade civil em questões financeiras.

Daniel Steinberg

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